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近日,自然資源近日自然資源部辦公廳公布部辦公廳公布《鄉村振興用地政策指南（2023年）》。以切實提升自然資源領域服務保障鄉村振興用地的能力，提高基層用地管理水平，更好地服務地方經濟發展。
據悉，這是我國首 個鄉村振興用地政策指南，共包括11章45條，附錄包括鄉村振興用地負面清單和引用的相關法律、法規、規章和文件清單兩部分。
《指南》在適用范圍中將鄉村振興用地類型分為村民住宅、鄉村產業用地、鄉村公共基礎設施用地、鄉村公益事業用地和鄉村生態保護與修復用地等，并依據《全國鄉村重點產業指導目錄（2021年版）》《國務院關于印發“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知》等文件，分別明確了具體的項目類型，增強了《指南》針對性。
按用地環節分為規劃管理、新增建設用地計劃保障、建設用地審批與規劃許可、土地利用與供應、農村不動產確權登記、鄉村自然資源保護六個章節，闡述相關領域基本概念和管理規定。
在法律責任部分《指南》在側重用地保障的同時，嚴守底線要求，逐條列舉了農村地區違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規定。由于宅基地管理、設施農業用地、增減掛鉤與土地綜合整治關注度高，《指南》將這三部分內容單獨梳理成章。
《指南》基于對現有政策整合集成堅持對現行政策不調整、不引申、不擴大或者縮小解釋。涉及對不同文件的整合充分考慮不同文件的效力級別、政策銜接等因素作出適用判斷。對于村莊規劃編制規則城鎮開發邊界外的產業項目征收存量建設用地認定等文件尚未明確的問題待相關政策文件出臺后及時更新《指南》。
作為首部針對鄉村振興用地政策的“工具包”，《指南》有哪些亮點？將為地方做好鄉村振興用地保障帶來哪些便利？自然資源部國土空間用途管制司相關負責人對此進行了解讀。
實施鄉村振興戰略是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務。自然資源部立足本職，全面做好鄉村振興土地要素保障，出臺了一系列文件和一攬子政策舉措，明確了科學推進村莊規劃編制管理，加強建設用地計劃指標保障，改進耕地保護措施，完善增減掛鉤節余指標跨省域調劑政策，盤活利用集體建設用地等支持政策。
2023年中央一號文件明確提出，積極盤活存量集體建設用地，優先保障農民居住、鄉村基礎設施、公共服務空間和產業用地需求，出臺鄉村振興用地政策指南。針對基層反映鄉村用地方面的政策文件繁多、條文分散，實踐中存在政策不會用、不敢用等問題，自然資源部編制了《指南》，在系統梳理鄉村振興用地政策的基礎上指導地方用足用好土地政策，切實提升自然資源領域服務鄉村振興的能力。
《指南》在編制過程中，堅持三個原則：一是遵循現有政策。對現有政策整合集成，不調整、不引申、不擴大或者縮小解釋；涉及對不同文件的整合，充分考慮不同文件的效力級別、政策銜接等因素作出適用判斷。二是堅持存量挖潛。落實積極盤活存量集體建設用地的要求，重點考慮統籌利用存量和新增建設用地，激發存量建設用地利用潛力，提高資源開發利用效率。三是堅持底線思維。落實嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約集約用地制度，在側重用地保障的同時兼顧嚴守底線要求，逐條列舉了農村地區違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規定，明確了鄉村振興用地負面清單。
《指南》堅持需求導向和問題導向，聚焦地方關注和政策熱點，回應鄉村振興用地難點問題。《指南》編制過程中征求中央農辦、農業農村部和各省自然資源部門的意見建議，與省級和縣級相關部門開展座談交流，實地走訪農業合作社、智慧生態綜合體、民宿文旅等鄉村用地案例。同時，充分結合主題教育廣泛收集大興調查研究過程中反饋的鄉村用地保障方面問題和建議，會同相關司局系統梳理鄉村振興用地方面政策文件，做到用地環節全覆蓋、引用文件規定準確規范。
《指南》共十一章四十五條，附錄包括“鄉村振興用地負面清單”和“引用的相關法律、法規、規章和文件清單”兩部分。第 一 章為總則，明確了指南的總體要求、適用范圍和基本原則。調研中地方普遍反映鄉村振興用地內涵不夠明確，所以在適用范圍中將鄉村振興用地類型分為村民住宅、鄉村產業用地、鄉村公共基礎設施用地和公益事業用地四大類，并依據《全國鄉村重點產業指導目錄（2021年版）》《國務院關于印發“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知》等文件，分別明確了具體的項目類型，增強《指南》針對性。第二章至第七章按用地環節編排，分為規劃管理、新增建設用地計劃保障、建設用地審批與規劃許可、土地利用與供應、農村不動產確權登記、鄉村自然資源保護六個章節，闡述相關領域基本概念和管理規定。第八章至第十章對宅基地管理、設施農業用地、增減掛鉤與土地綜合整治3個部分，單獨梳理成章。第十一章為法律責任，《指南》在側重用地保障的同時，兼顧嚴守底線要求，逐條列舉了農村地區違法占地和破壞耕地的常見情形及處罰規定。
調研中地方反映村莊規劃編制覆蓋率低，規劃缺乏統籌兼顧現實與未來的需求，一些鄉村產業項目在規劃編制階段很難準確定位和落地上圖，影響項目落地等問題。為此，《指南》梳理了鄉村用地中規劃管理方面相關要求：
2019年中央一號文件明確提出“把加強規劃管理作為鄉村振興的基礎性工作，實現規劃管理全覆蓋”。《國務院關于印發“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知》要求，“完善縣鎮村規劃布局”“統籌縣城、鄉鎮、村莊規劃建設，明確村莊分類布局”。自然資源部圍繞鄉村振興用地保障，統籌謀劃、規劃先行，先后出臺《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》《自然資源部辦公廳關于進一步做好村莊規劃工作的意見》《自然資源部關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》等文件，明確規劃定位、給予政策支持、統籌鄉村一二三產業融合發展空間、保障鄉村基礎設施建設空間和鄉村居民點建設等舉措。
鄉村振興用地結構性矛盾較為突出，新增建設用地指標保障也是地方關注的焦點。針對如何將有限的建設用地指標安排到鄉村振興上來，《指南》全面梳理匯總了用地指標保障方面支持政策。
按照中央要求，2020年以來自然資源部改革土地利用計劃管理方式，堅持“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”，以真實有效的項目落地作為配置計劃的原則，在保障重大項目建設同時，兼顧鄉村振興發展用地需求。一是全面支持。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。二是精準發力。對脫貧縣每年安排新增建設用地計劃指標600畝，“戴帽”專項下達；對農村村民住宅建設實行計劃單列，符合“一戶一宅”和國土空間規劃要求的農村村民住宅建設，單獨組卷報批，實行實報實銷；對農村產業融合發展項目，要求市縣要優先安排新增建設用地計劃，不足的由省（區、市）統籌解決；對鄉村旅游、返鄉入鄉創業等合理用地需求的加大傾斜支持力度。
鄉村建設項目用地通常要經過多個環節，涉及自然資源、住建、農業農村等多個部門參與，地方反映程序復雜，限制因素多，審批時間長。所以，在用地審批和規劃許可方面，自然資源部努力精簡審批環節，區分不同情形，以合并、同步、豁免、承諾等方式，推動規劃用地審批許可提質增效。《指南》對上述政策進行了整理：
一是自然資源主管部門統一核發建設項目用地預審與選址意見書，不再單獨核發建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見。二是在村莊建設邊界外，具備必要的基礎設施條件、使用規劃預留建設用地指標的農村產業融合發展項目，在不占用基本農田、嚴守生態保護紅線、不破壞歷史風貌和影響自然環境安全的前提下，辦理用地審批手續時，可不辦理用地預審與選址意見書。三是對于適用簡易審批的村莊建設項目，使用集體建設用地開展建設的，項目單位無須辦理建設項目用地預審與選址意見書。四是城鎮開發邊界外，依據依法批準的村莊規劃核發鄉村建設規劃許可證；未編制村莊規劃的，可依據縣或鄉鎮“通則式”的國土空間規劃管理規定，核發鄉村建設規劃許可證。農村村民住宅用地，由鄉鎮政府審核批準，鼓勵地方將鄉村建設規劃許可證由鄉鎮發放，并以適當方式公開。在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的，可按照省（區、市）有關規定辦理規劃許可。在尊重鄉村地域風貌特色的前提下，鼓勵各地提供村民住宅、污水處理設施、垃圾儲運、公廁等簡易的通用設計方案，并簡化鄉村建設規劃許可的審批流程。
